市级行政权责清单的审定原则和内容

一、行政权责清单制度的背景

推行“五单一网”制度改革、建立政府权责清单，是深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会，省委九届七次全会精神，主动适应新常态的有力之举，是简政放权、加快政府职能转变、推进依法行政、激发市场活力的综合性载体抓手。通过全面清权、减权放权、依法配权、公开“晒权”，在政府部门倡树法治思维、恪守“职权法定”理念，消除、压缩权力寻租的空间，减少层级政府的职能重叠和权责交叉，重构政府纵横向的权责重点，有效划清政府、市场与社会的活动边界，推动政府与市场分别按照“法无授权不可为、法定责任必须为”的原则有序运转，努力构建上下联动、横向互动、层次清晰、覆盖城乡的政务服务体系，提高服务群众、服务企业、服务市场的能力水平，以权力的“减法”换取市场的“乘法”，为全面推进以航空港实验区为统揽的郑州都市区建设，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定提供强有力的支撑。

简单地说，行政权责清单制度的背景在于中央“简政放权、放管结合、优化服务”精神的落实 ，核心在于清权、减权、放权、亮权、束权，目的在于实现政府“法无授权不得为、法定职责必须为”和群众“法无禁止皆可为”，在于推进依法行政，在于释放改革红利，激发市场活力。

二、行政权责清单审定原则

（一）职权法定原则

行政机关的权力来源于法律法规规章的授权，原则上行政机关不得自己为自己设定行政权力，即“法无授权不得为”。

行政权责审查时，关于职权法定方面存在以下几个问题。

1.法律依据不充分。表现为：

（1）授权不到位。如会计代理记帐机构执业资格认定。

《会计法》第三十六条规定：各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员；不具备设置条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。

《代理记账管理办法》（中华人民共和国财政部令第27号）第三条：申请设立除会计师事务所以外的代理记账机构，应当经所在地的县级以上人民政府财政部门(以下简称审批机关)批准，并领取由财政部统一印制的代理记账许可证书。具体审批机关由省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府财政部门确定。

因河南省至今未确定具体的审批机关（省级？市级？县级），故该权力列入市级清单的依据不充分。

（2）设立依据与权力事项无关联。如，燃气燃烧器具安装、维修资质许可。相关部门填报的设立依据是《城镇燃气管理条例》（2010年11月19日中华人民共和国国务院令第583号公布）第三十二条：燃气燃烧器具生产单位、销售单位应当设立或者委托设立售后服务站点，配备经考核合格的燃气燃烧器具安装、维修人员，负责售后的安装、维修服务。燃气燃烧器具的安装、维修，应当符合国家有关标准。权力依据未就燃气燃烧器具安装、维修资质许可进行设定，该权力事项不能列入权责清单。

（3）红头文件设定权力。

2.行政权力行使依据即权力来源消失。表现形式：

（1）法律法规规章修改或废止，原行政权力依据不复存在。如，危险化学品建设项目安全设施竣工验收。新的《安全生产法》修改后，危险化学品建设项目安全设施的竣工验收主体为建设单位，安全生产监督管理部门即不再有此项权力。

（2）法律法规规章虽未修改或明示废止，但其相关内容已被新的法律法规规章所替代或已停止执行。

如，收购生产性废旧金属的企业未领取特种行业许可证收购生产性废旧金属的处罚。

《废旧金属收购业治安管理办法》（1994年1月5日国务院批准，1994年1月25日公安部令第16号，从未明示废止）第四条规定，收购生产性废旧金属的企业，应当获得特种行业许可证并经工商登记后，方准开业。

第十三条第一款第一项 有下列情形之一的，由公安机关给予相应处罚：（一）违反本办法第四条第一款规定，未领取特种行业许可证收购生产性废旧金属时，予以取缔，没收非法收购的物品及非法所得，可以并处５０００元以上１００００元以下的罚款。

     《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发〔2002〕24号) 已将“111. 设立生产性废旧金属收购企业特种行业许可”列为取消项目。行政许可项目取消，其所涉相应的罚则已不应再适用。收购生产性废旧金属的企业未领取特种行业许可证收购生产性废旧金属的处罚也就失去了权源。

（3）通过委托行使的，相关部门收回委托。

如，农业植物调运检疫，原由市农业行政主管部门受省农业厅委托实施。省农业厅收回委托，则市农业行政主管部门不再行使该项职权。

（4）国家明确规定取消。

如，设立临时停车场审批，已由《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发〔2010〕21号）规定取消。

3.法律依据核查不认真、不细致。

把原本属于县级或市级的的权力，梳理到市本级行政权责清单中来。最突出的是法律法规规章中关于“由原发证机关”实施的处罚。

如，非法获取剧毒化学品准购证、购买证、公路运

输许可证件的处罚。根据有关法律规定，该事项的处罚主体是原发证机关。据查，剧毒化学品准购证、购买证的核发机关是设区的市级公安机关，而运输证的核发是县级公安机关交通管理部门。将非法获取剧毒化学品准购证、购买证、公路运输许可证件的处罚，不做区分，统一列入市级清单或县级清单，显然不行。

（二）简政放权原则

按照“能减则减、该放尽放、应管善管”的要求，把该放的权力放开放到位，把该管的事务管住管好，加快政府职能转变，充分激发经济社会发展活力，实现企业投资“法无禁止皆可为”。

行政清单审查中，我们把握的另一个重要原则是：“减放并重”。凡市场能够自主决定的或与改革精神不符的，如各类政府或行政主管部门主导的评优、评级、评比项目一律不得进清单，凡与群众生活密切相关，能够便于基础直接监管、方便群众办事的一律下放。

关于下放。要提请大家注意的市：下放的前提条件，即法律法规规章规定县级政府及其部门具有相应的管理权限。将县级政府及其部门不具有相应管理权限的事项下放，违背了权力法定的原则。

另外，下放是要整链条的下放，包括审批权、监管权，包括权力和责任，不能只下放监管权还抱着审批权，只下放责任不下放权力，责权利不统一、不匹配，以下放之名，行推卸或者规避监管责任之实。

（三）权责一致原则

根据“谁审批、谁监管，谁主管、谁负责”的原则，坚持行政权力与行政责任相一致，在梳理每一项行政权力的同时，根据法律程序或部门三定方案，匹配相应的责任事项，实现政府部门“法定职责必须为”。

责任事项是指权力在运行的过程中，每个环节（阶段）所应当承担的责任或者应当做的具体工作，由于权力类型的不同，行使权力的阶段也不尽相同。基本原则是，有法定程序的，按照法律法规和有关规定的程序划分阶段；没有法定程序的，按照实际工作的流程，根据高效便民的原则划分阶段。在此基础上，将每个阶段的工作责任予以梳理、列举。如，行政处罚类权力按照《行政处罚法》的规定有明确的法定程序，可按照法定程序来划分阶段，制定每个阶段的责任。  

登记立案阶段：对监督检查中发现或者接到举报、投诉、交办的违法行为或者移送的违法案件，予以审查，依法制发立案文书、确定受理或不予受理，不予受理应当告知理由 。 

调查取证阶段：依法对案件进行调查取证；对当事人陈述和申辩理由进行审核，提出处理意见；在作出行政处罚决定前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有的权利；依法组织听证。

作出决定阶段：依据案件核审意见或者听证报告，当事人陈述、申辩意见，依法作出行政处罚决定；重大处罚决定，经行政机关负责人集体研究 。

送达决定阶段：行政处罚决定书及时送达当事人，公开属于主动公开范围的行政处罚案件信息；当事人逾期不履行行政处罚决定的，依法加处罚款或申请人民法院强制执行。 

在确定责任事项时，重点把握权力运行的关键环节和个性化特点。如针对重大行政处罚事项，在编制责任事项时，通过“重大行政处罚由行政机关集体研究决定”的表述，来真正体现重大决策必须经过集体研究这一议事规则。

（四）便民高效原则

创新行政执法体制机制，简化行政程序、工作流程和办事环节，提高服务效能，促进行政权力高效运行，方便公民、法人和其他组织。如：确认优化行政审批前置条件、简化行政审批环节。

（五）统一、规范原则

1.事项规范。包括事项名称和事项数量的规范。

（1）名称的规范。原则上按照法律、行政法规和地方性法规条文中的表述规范概括。如，行政处罚规范为“xxx的处罚”等。

（2）事项数量的规范。原则上法条中规定一种事项，就列为一个权力事项。但以下情况需注意：一是法条中对事项、情形采取列举方法表述的。如果是对一种行为列举多个处理措施或者手段的，或者法条中列出的多种行为性质一样、处理措施也一样的，作为一个权力事项。如果法条中列出一类处理措施，该类措施可以适用多种行为和情况，这些行为性质不一样，造成的后果也不一样的，在处理时就要把使用的每一种情况分别作为一个权力事项列入清单。

特别值得注意的是，对不同法律、法规、规章规定的同一项行政权力合并为一项，同时罗列权力依据。但相当一部分单位，不按同一行政权力归类，而简单按照法律规定列项。如，《治安管理法》规定了为赌博提供条件的处罚，《河南省公共场所治安管理条例》规定了公共场所经营单位为赌博提供条件的处罚，后者明显包含在前者之中，若机械地按照法律条文分项，不区分法律、法规之间的关系，将其分列为两个事项，是不科学、不恰当的。

2.疑难行政权力事项的统一定性和处理。

（1）证据先行登记保存、责令限期改正：作为行政处罚调查取证的一种措施，不单独列入权责清单。

（2）“关闭”、“关停”：同一列入行政处罚。

（3）行政处分：不列入权责清单。

（4）行政处理、事后备案：列入其他行政权力。

三、行政权责清单的编制特点

政府权责清单突出体现了五个方面的特点：

一是全面梳理行政权力。按照“权责法定”原则，严格对照法律法规规章，梳理政府及其部门的权力事项，杜绝无法律依据设定行政权力。

二是整合行政资源。重点查找部门行政权责事项交叉分散情况，结合郑州市机构改革工作和各部门“三定方案”，明确主办和协办，避免相互推诿、扯皮。如：挖掘、占用城市道路。

三是明确行政责任。将在权力运行中各个环节应履行的职责或者服务承诺、服务条件和标准、服务时限、延时服务的条件及时限等进行细化分解，使每项权力对应的责任落实到条、细化到款，转化为具体的责任清单条目，与流程图一一对应，实现权责一致、有权必有责。在明确责任的同时，还公布行政监督（行政复议、执法投诉、纪检监察）的途径和联系方式，便于群众进行权利救济和对行政权力的监督。

四是强化公共服务。凡是涉及到为人民群众、企业提供行政执法投诉、信访事项处理、企业信息公示等内容，全部纳入基本公共服务事项范畴。把各个单位应当承担的“基本公共服务”作为其清单的基本内容，推动政府承担的社会管理、公共服务等方面职责的切实履行。如：城乡居民基本公共卫生服务等。

在权责清单中将“基本公共服务事项”作为其中一项内容，是我市“五单一网”制度改革中的一个创新。基本公共服务属于政府的基础责任，不纳入权力范畴，但属于责任范畴。

五是兼顾国家要求的同时，体现郑州市特色。在建立政府部门等5个清单（行政权责清单、行政审批事项清单、产业集聚区企业投资项目管理负面清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单）的基础上，率先把各级政府的权责、审批、收费、政府性基金等权力和责任一并梳理，实现“五单合一”，使政府权责和部门权责密切联系、有效衔接，做到清单全覆盖。

四、行政权责清单制度改革的基本内容

（一）编制并公布市本级政府权责清单

按照“权责法定、权责一致”的原则，市政府组织对87个行政部门上报的9000余项行政权责事项进行了严格审核。经审核，依法确认登记政府权责事项7478 项。其中，市政府权力事项确认登记保留222项，市级部门确认登记权责事项7256项。市级部门保留的权责事项中，行政审批事项147项、行政事业性收费72项（不含市中级法院、郑州仲裁委行政事业性收费事项）、政府性基金收费11项、行政处罚5764项、行政强制242项、行政征收18项、行政给付13项、行政裁决6项、行政确认32项、行政奖励48项、行政检查124项、基本公共服务406项、其他行政权力373项。2015年6月25日，市本级政府权责清单除国税、地税外全部在郑州市门户网站上公布。（根据相关规定，税务系统的事项由上级部门审核确认后另行公布）

强调主体意识、主体责任：谁编制、谁公布、谁负责。

避免对行政权责清单“法无授权不可为”机械化的理解：认为所有行政工作的开展，必须有法律授权，或者简单地将未列入权责清单的事项作为不履行职责的借口。

（二）上解、取消、调整、下放一批行政权责事项

1.上解2项。对法律、法规规定由省级以上审批职能部门审批，未明确要求由市级审核或者初审的，而省级有关部门规定由市级审批职能部门提出初审意见，市级审批职能部门只做登记，不做实质性审查。如，建筑施工企业安全生产许可证审核。

2.取消和暂不实行33项，主要是行政审批事项。取消，是指相关事项不再采用行政审批的方式进行管理。取消不具有可追溯性，即行政相对人在事项取消前已经通过审批方式获得的某些权利，在权利存续期内，对权利事项的管理仍然按事项取消前的政策执行，也就是我们通常所说的“新人新办法，老人老办法”。

暂不实行，是指有关审批事项仍然存在，但因业务量较少或者我市不具备实施条件，相关审批部门暂不开展审批工作。一旦企业、群众有需要或实施条件具备，相关审批部门经向市政府登记确认，即行恢复行政审批业务。如，广播电台、电视台、报刊出版单位广告经营许可、进入地方级水生野生动植物自然保护区实验区开展参观、旅游活动审批等。

3.调整管理方式112项。主要是围绕“为企业松绑，激发市场活力”，将相关事项由行政权力调整为公共服务、改变管理方式为事后监管等。前者如，企业职工正常退休核准、利用国外贷款项目审核等。后者如，房屋建筑和市政基础建设工程竣工验收备案等。

4.下放121项。将直接面向基层、面向人民群众的城市管理、计划生育、企业投资、农机管理等事项，除法律、法规、规章规定应由市级行使的外，按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，下放至县级管理。

（三）确认一批不列入政府权责清单的事项

这些事项共有四类，1613项：一是政府内部管理事项，在政府内部运转，不涉及行政相对人的权利和义务。如城市规划的编制、养老金调整方案的审批。二是纯粹的企业责任，是企业自身必须履行的义务，如商品房合同的备案、招标投标情况书报告备案等。三是政府部门的日常工作，如校园安全管理。四是法律依据不充分或与简政放权改革精神不符合的事项，如政府部门组织的有关市场主体的评比、考核。

未确认登记列入行政权责清单的，除政府内部管理事项外，各部门原则上不得行使或变相行使，严格落实“清单之外无权力”。

未列入权责清单的事项，不是“一刀切”地不管。关键是要根据事项的性质，制定或者采取不同的后期管理方式。对政府内部事务和日常工作的事项，需要加强内部规范和监督；对纯粹的企业责任的事项，政府要转变管理方式，由以前的提前介入或者审批管理（如作为审批事项或者审批事项的前置条件）转变为加强事后的监督检查；对法律依据不充分或不符合改革精神的事项，一律不允许再做，一旦发现这种行为，将严肃问责。

 “备案”的分类与处理：

（1）对不需要出具事后告知性备案，或备案后行政机关不出具备案证明或颁发其他证照、证件的，属于行政管理相对人的义务性规定，未列入权责清单的，要简化备案程序即时接受备案，不得变相实施审批。当事人不履行备案义务的，转入事后监管程序。

（2）审查性备案：法律法规规章等规定了行政机关对相对人备案本身的审查义务，并于审查后为一定的行政行为，如出具备案证明或颁发其他证照等。此类备案列入其他行政权力。

五、行政权责清单的运行

（一）公布入网

推动权责入网，加强权力运行监管。五个“清单”所列事项及相关内容要分批纳入全市统一的政务服务网运行。建立健全权力运行系统，按照一个权责一个编码的要求，将市、县、乡三级每项行政权力、责任、流程及配套措施细化，配置到行政效能电子监察网络，固化权力运行各个环节及责任，逐步推行行政权力网上运行，加大权力运行公开透明力度，确保行政权力全过程监管、动态化监督、实时化监察。

（二）动态调整

建立“清单”动态调整机制，明确调整条件，完善调整程序。五个“清单”公布后，行政机关要根据法律法规立改废释情况、机构改革和职能调整情况、“清单”运行情况等，及时调整“清单”内容，报市“五单一网”制度改革联席办审核确认后，按照程序进行调整并向社会公布。对未列入权力清单但应由行政机关管理的事项，行政机关要进行评估，经评估确需列入权责清单的，向市政府说明情况，经市政府同意后按程序确认登记纳入“清单”，列入“清单”后方可依法实施，确保“清单”制度的严肃性、规范性和权威性。