郑州市“五单一网”制度改革工作总体情况

李庆伟

“五单一网”制度改革是郑州市委、市政府贯彻落实上级简政放权精神、顺应市场经济发展规律，加快政府职能转变，打造服务型政府所提出的一项重大改革，也是行政审批“深化—提升—规范”“三步走”的第三步。该项改革自去年11月26日启动，在各牵头部门的指导推动和各县（市、区）、市直有关部门的支持配合下，历经6个多月，于今年6月11日正式向社会公布改革成果，标志着我市“五单一网”已经进入了实质运行阶段。根据培训安排，下面，我从改革的背景、总体构思、近期成果、下步工作安排等四个方面，就我市“五单一网”制度改革工作的总体情况向大家作以介绍。

郑州市“五单一网”制度改革的背景

背景一：贯彻落实上级简政放权精神的“客观要求”

从国家层面来看，党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”；四中全会进一步明确“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，其中还特别提到要“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”；今年5月12日，国务院召开会议专题部署推进简政放权放管结合职能转变工作，李克强总理明确要求各级各部门围绕“放、管、服”这一核心，疏通阻碍创新发展的“堵点”、消除影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”，切实为企业松绑减负，为创业创新清障搭台，为稳增长、促改革、调结构、惠民生提供支撑；同时，提出了当前和今后一个时期需要重点砍掉的“五个一批”。

从省级层面来看，省委九届七次全会通过的《决定》中，把“制定各级政府及其工作部门权力清单，规范和依法公开权力运行流程”作为重点突破的改革项目之一；今年的省政府工作报告，把“深化行政体制改革、创新行政管理方式、试行负面清单等管理模式”进行了具体部署；5月23日，河南省又下发了《关于推行全省各级政府工作部门权力清单和责任清单制度的实施意见》，提出了全面梳理现有行政职权、大力清理调整行政职权、优化权力运行流程等八大工作任务。

背景二：外部发展形势所带来的“外在压力”

“五单一网”制度改革启动前，孙市长带领我们分别到惠州、温州、济南等市考察学习了行政权力清单建设、基本公共服务均等化建设、五级政务服务网建设等方面的情况。实事求是的讲，这些城市在清单制度建设、政务服务网建设等方面已经走在了前列，积累了许多我们可以借鉴学习的经验。

惠州市：早在2013年12月，就通过新闻发布会公开了行政权力清单。共核准界定市本级行政审批职权307项、行政执法职权4594项。惠州市最大的特点就是通过5轮行政审批制度改革，达到市级自行设置“零许可”和“零审批”。此次列入权力清单的307项市级行政审批事项，都是依据法律、法规、规章或者国务院决定设定的，市级自行设定的审批职权为零。平台建设方面，该市依托市政府门户网站，开辟了“惠州市规范行政权力公开运行”平台，分门别类列明了行政职权。同时开设了“行政处罚自由裁量权标准”专题，列清了34个单位的1870项上位法规定了裁量幅度的行政处罚职权的量化标准。权力公开方面，惠州市按统一标准编制了《行政职权目录》，绘制了《行政职权运行流程图》，对于行政审批职权，除公开目录名称外，还一并公开了职权依据、申请材料、法定时限、承诺时限等内容。特别是承诺时限这一项，实际压缩平均比例在70%，高于全省平均水平。公共服务均等化建设方面，惠州市是广东省基本公共服务均等化综合改革首个试点市，2012年启动了基本公共服务均等化综合改革。该市以资金投入保障机制、资源均衡配置机制、多元参与供给机制、考核监督评价机制、深化综合配套改革等体制创新为保障，通过对公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、农村公用设施、生态环保、社会管理等公共资源的合理化配置，规划至2016年基本实现城乡之间、县区之间、不同群体之间基本公共服务均等化。

温州市：温州是2014年3月启动了政府权力清单、企业项目投资负面清单、政府部门专项资金管理清、政务服务网“三单一网”建设。政府权力清单方面，该市于2014年8月对外公布了权力清单，市本级55个部门清理至44个，12723项行政权力保留4168项，精简率达67.2%。企业项目投资负面清单方面，温州市以瓯江口产业集聚区、浙南先进装备制造产业集聚区为试点，由发改、商务、环保、安监、公安消防等5个部门编制负面清单，负面清单外工业投资项目不再审批。目前，首个“零审批”企业——温州欧斯特阀门有限公司已落户温州经济技术开发区。专项资金管理清单方面，温州市按照“归大类、竞争性分配、控规模、提绩效”的要求，在最初梳理的120项市级财政专项资金管理事项上压缩89项，清理出31项的清单，进一步加强了对专项转移支付、专项性一般转移支付和事业发展项目支出等财政专项资金的管理。政务服务网方面，温州市于去年6月25日开通了五级政务服务网，实现了省-市-县-乡镇(街道)-社区(村)五级网上审批联动。该市的网络有三个突破点非常值得一提：一是平台建设一体化突破点。温州市按照浙江政务服务网建设要求，省市县三级采用一体化模式建设网上政务服务平台，通过建立全省行政审批、便民服务一站导航、一证通行、一门申办、一网查询的体系，实现了资源集约共享、标准规范统一、平台安全可控。只要是政务服务网的实名注册用户以及持有企业数字证书的企业，只需登录一次，就能在接入联合认证的部门办事系统多点漫游，改变了以往网上政务服务碎片化、孤岛式的局面。二是网上办事实用性突破点。以让办事对象“多点一下，少跑一次”为目标，温州市积极推行全省统一的办事咨询、投诉互动服务，实现办事过程中的一站式交互服务。省市县三级政府机构开通了8000多个办事咨询、投诉渠道，1万余名政府工作人员负责定时登录政务服务网后台，在规定时限内答复公众办事相关的疑问；并开设在线值班岗位，8小时在岗期间以即时通讯的方式实时回应网民诉求。三是应用智能化程度突破点。该市建立了统一的办事评价系统，服务对象可以对审批办件的服务质量、服务效率和服务态度进行星级评定，并作为政府效能考核的重要依据；推出智能问答机器人系统，提供基于语义分析的网上办事自助问答服务；建设基于实名身份认证的个人中心，运用大数据手段分析用户需求，集成、推送个性化的服务和信息。推出智能手机客户端和微信公众服务账号，打造多媒一体的政务服务体系。

济南市：济南是去年8月启动的行政权力清单制度改革，该市所有权力事项全部纳入行政权力“一库四平台”管理（即行政权力项目库和行政权力运行平台、政务公开平台、法制监督平台、电子监察平台）。除涉及国家秘密及依法不予公开的外，行政权力名称、实施主体、实施依据、实施对象、收费(征收)依据和标准、办事流程、办理期限、承办机构、服务监督电话等全部完整、准确地向社会公开。改革中，按照谁行使、谁清理的原则，济南明确了六类清理对象，即：凡无法律法规规章，党中央、国务院和省委、省政府规范性文件，部门“三定”规定等依据的行政权力事项，一律予以取消；国务院、省政府已明确取消的行政权力事项，市、县(市)区政府部门有对应或类似行政权力事项的，应予取消；凡市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批；虽有规章依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力事项，提请修改相关规章后予以取消，一时难以通过修改相关规章取消的，提请本级政府研究予以冻结，未按程序经本级政府同意不得行使；凡直接面向基层、量大面广、由下级政府管理更加方便有效的经济社会事项一律下放。此外，对于清理后需保留的行政权力事项，进一步优化运行流程，明确履职程序、办理期限等，编制行政权力运行流程图。

背景三：自身发展需求所产生的“内在动力”

一是顺应市场导向。十八届三中全会明确了市场对资源配置的“决定性作用”，彰显了以解放生产力为核心的“市场导向”。尤其是在新常态下，国务院出台了一系列调结构、稳增长、惠民生举措，这就倒逼政府深化体制机制改革，进一步加快自身职能转变，通过做好行政权力的“减法”和市场活力的“加法”，管好“有形之手”、放活“无形之手”，营造公平、公正、透明的市场环境，以改革红利激发市场活力和经济发展内生动力。二是破解发展瓶颈。近年来，我市在简政放权、职能转变等方面做了大量工作，先后了实施了行政审批制度改革、“两集中两到位”改革、“五单一网”改革等一系列改革，力度之大、重视程度之高、范围之广、措施之细，前所未有。但客观地说，改革是一项动态的、长期的、渐进的工作，与社会发展的内在要求和人民群众的期望期盼相比，我们的工作仍需不断深化：事项方面，一些行政权力需根据实际需要进一步取消下放；流程方面，一些影响行政效率的前置条件、办理时限等仍有待进一步压缩优化；如：上海市14个部门的83项审批事项可通过网上预审当场受理；办理餐饮企业“一照两证”平均只需4.5个工作日。杭州市的“批文入库共享”网上系统，企业办事只需提交一次材料，到下一个部门不需重复提交。同时，事中事后的监管等方面需不断加强，以适应郑州经济社会的发展，构建最佳营商环境。三是贴近群众需求。近年来，群众反映的办事难、办证难等问题较为集中，客观讲，我市在服务群众方面还存在“最后一公里”梗阻，破解这些问题，需要政府通过不断深化自身改革，努力让群众办事顺畅、快捷、舒心。启动“五单一网”制度改革，就是通过建立“五个清单”，公开晒出政府的权力和责任，细化权力的运行流程和监管，今后群众办啥事、找谁办、怎么办，一切都清清楚楚，方便快捷；同时，通过建立“全业务、全流程、全覆盖”的便民服务网，让市、县、乡、村四级信息互联互通、共享共用，不仅让广大群众办事足不出户，政府服务也会留下“痕迹”，群众办事在哪个环节“卡壳”、哪个部门快捷顺畅，都能实时掌控，动态监管。

“五单一网”制度改革的总体构思

一、“五单一网”的基本概念及核心内容

“五单一网”是郑州市委、市政府部署推行政府权责清单、行政审批事项清单、企业投资项目管理负面清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单和政务服务网的简称，被社会各界称之为“一次兜底的简政放权”，目的是通过改革追溯政府权力的源头，削自己的权、革自己的命，以政府自身改革推动经济、社会各项改革。

“五单一网”的核心内容可以概括为10个字，即：行政减权力、市场增活力。“行政减权力”，即以“清权、减权、制权、晒权”为基本环节建立权责清单制度，让行政权力退一步，让市场配置资源的作用进一步；“市场增活力”，即政府通过建立负面清单制度、完善政府收费机制、加强和改善政府服务等，有效减少对资源的直接配置，激发民间活力、市场活力、企业活力。

二、“五单一网”制度改革的指导思想

深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在总结我市行政审批制度改革经验做法的基础上，根据全面深化改革的要求，通过建立推行“五单一网”改革，全面构建权力运行监控机制，进一步厘清政府与市场、政府与社会及政府层级之间、政府部门之间的职责边界，进一步加大各级政府简政放权力度，加快政府职能转变，规范权力公开透明运行，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，着力建设法治政府、责任政府、服务政府、诚信政府、阳光政府和廉洁政府，为加快以航空港实验区为统揽的郑州都市区建设建提供良好的发展环境。

三、“五单一网”制度改革的基本原则

（一）职权法定原则。依照法律法规规章的规定，科学确定政府及其部门行政职权，依法规范行政权力运行，实现政府行为“法无授权不可为”。

（二）简政放权原则。坚持市场在资源配置中起决定性作用，按照“能减则减、该放尽放、应管善管”要求，把该放的权力放开放到位，把该管的事务管住管好，加快政府职能转变，充分激发经济社会发展活力，实现企业投资“法无禁止皆可为”。

（三）权责一致原则。坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁负责”，建立审批与监管相统一的行政机制；对承担行政执法任务的事业单位，明确执法依据、严格执法主体资格，推进政事分开和管办分离，实现政府部门“法定职责必须为”。

（四）便民高效原则。创新行政执法体制机制，简化行政程序、工作流程和办事环节，提高服务效能，促进行政权力高效运行，方便公民、法人和其他组织。

（五）公开透明原则。政府行使行政权力（除涉及国家秘密及其他依法不予公开的外），应当完整、准确地向社会公开权力的基本内容、运行流程等信息，充分保证社会公众的知情权、参与权和监督权。

（六）动态调整原则。坚持与改革发展同步，及时调整行政权力、行政审批事项、企业投资项目管理负面、行政事业性收费和政府性基金清单，不断更新完善行政管理和执法措施。

四、“五单一网”制度改革的工作目标

围绕转变政府职能、简政放权、提高效率这一主线，坚持权责法定、权责匹配，有权必有责，用权受监督，失责必追究，妥善处理好政府与市场、整体与局部、管好与放活、于法有据与于事简便的关系，努力实现两个目标：一是着力打造与国际接轨、具有国内领先水平、有利于创新创业的营商环境，成为国内审批事项最透明、审批流程最简便、管理和服务最高效、信息化应用最广泛的城市之一；二是建立服务群众、服务发展、廉洁从政、履职尽责的制度机制，建立密切联系群众的制度，推进群众办事更加便捷、服务质量更加优良、机关运转更加高效、社会管理更加有序。

五、“五单一网”制度改革的主要特点

（一）坚持依法清理与依法确认，实行权责法定

按照“法无授权不可为”的要求，严格对照法律法规规章，对没有法定依据的行政职权，一律取消；对由基层管理更加方便有效的，一律下放；对职权交叉、管理分散的，一律整合；对属于上级权限的，一律上解。

（二）坚持行政权力与责任挂钩，实行权责一致

以“有权必有责、权责相一致、用权受监督、失责必追究”为导向，在梳理、确定行政权力事项的同时，结合各部门的“三定”方案，进一步明晰部门责任，理清部门之间的职责边界，明确部门承担和负责的基本公共服务事项，做到职责匹配、责任明晰，推动实现“法定职责必须为”。

（三）坚持国家要求与地方特色相结合，实行政令统一

及时将国务院、省政府关于建立清单制度的要求和精神融入我市“五单一网”改革，并与简政放权、政府职能转变、政府机构改革等工作有机结合，即不折不扣落实了上级要求，又突出了我市改革特色。

（四）坚持市县乡三级同步统筹，实行上下协调

按照全市改革“一盘棋”的要求，建立市“五单一网”联席办统筹统揽、各牵头部门分工负责、市直部门和县市区具体实施的工作机制，组建60余人的工作团队，在做好市级改革的同时，对县（市、区）权责事项和审批事项进行同步梳理，并以登封市和惠济区为清单样板，分别制定了县、区权责清单、审批清单模板，统一权责事项的名称、归类、实施依据、实施主体等口径和标准，确保改革上下衔接有序、标准全市统一。

（五）坚持政府与部门同步，实行清单全覆盖

在建立政府部门权责清单等5个清单的基础上，率先把各级政府的权责、审批、收费、政府性基金等权力和责任一并梳理，使政府权责和部门权责密切联系、有效衔接，做到清单全覆盖。

（六）坚持主体责任与专家论证相结合，实行开门改革

清单编制过程中，各部门按照“不留缝隙、不留死角”的清理要求，对本部门涉及的权责事项进行了全面细致的梳理，逐条逐项分类登记。各牵头部门严把清单审核关，制定清单编制指导意见、采取“三报三审三回”的流程和模板引路等方法，提高清单编制质量。市联席办组建复审小组，对权责清单、审批事项清单初审结果逐条、逐项进行复审，并邀请相关专家、学者、律师进行论证，充分吸取各方的意见建议，基本理清了权力运行轨迹，为部门权力责任的量化判断及全员岗位职责的建立奠定了基础。

六、“五单一网”制度改革的主要任务

（一）建立政府权责清单

1、建立行政权力清单

梳理部门行政权力。根据法律、法规和规章，国务院决定和规范性文件，政府职能转变和机构改革方案，机构编制规定，按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政检查、基本公共服务和其他行政权力等11个类别，对各部门（含内设机构、管理的事业单位，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织除外）现有行政权力进行全面梳理，形成本部门现有行政权力事项目录。内容包括：项目编码、项目名称、实施主体、承办机构、实施依据、实施对象、办理时限、收费依据和标准等。

各项行政权力的法律、法规依据包括规范性条款和实施性条款，不同法律、法规、规章、规定的同一项行政权力合并为一项，同时罗列权力依据；法律、法规、规章规定之间有冲突的，按照“下位法服从上位法、旧法服从新法、特别法优于普通法”等原则综合处理。在梳理部门权力过程中，对行政许可事项的设定依据要进行严格审核，确保保留事项合法性；对属于部门工作职责、无审批性质的，根据管理事项性质，归入相应的行政权力类别。

确定部门行政权力事项。由市政府法制办牵头，在梳理行政权力的基础上，按照职权法定、转变政府职能和简政放权要求，对现有行政权力研究提出取消、下放、整合、转移、加强和提请调整的行政权力事项，确定保留实施的行政权力事项，理出部门权力目录。

取消。无法律、法规和规章依据的行政权力，予以取消；以部门“红头文件”设定的行政权力，一律取消。进一步精简和规范各类评优、评级、评比项目。加大对投资、生产经营、资质资格许可和认定等重点领域审批事项的清理削减力度，取消非行政许可的行政审批事项，进一步为企业松绑，激发市场活力。

下放。直接面向基层、面向人民群众，由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，原则上一律下放县级管理。除法律、法规、规章规定应由市级行使的外，按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，其他事项一般下放至县级行使；能够通过委托、授权等方式下放的，原则上下放至县（市、区）、各个开发区。进一步加大向城区和乡（镇）下放权力力度。

整合。确需保留的行政权力，但实际工作中存在职权交叉、管理分散等情况的，按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求进行整合，由一个部门牵头，相关部门配合。

转移。资质资格认定类事项、一些技术性专业性审查事项及属于行业服务性质的职能等，原则上转移给行业组织、中介组织等社会组织承担。通过招标、评估等形式筛选一批社会组织作为承接主体，逐步交由社会组织自律管理。

加强。围绕全面正确履行政府职能，重点在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、维护市场秩序、保障公平竞争、加强市场监管、推动可持续发展、促进共同富裕等方面提出职权加强的意见建议。

提请调整。根据改革要求和工作实际，属于上级部门的行政权力，研究提出提请上级政府取消、下放、转移、整合、加强的意见建议。

2、建立责任清单

在梳理、确定的行政权力事项同时，结合各部门的“三定”方案中确定的主要职责，明确权力对应的责任事项。进一步明晰部门的责任，理清部门与相关部门职责的边界，提出加强事中事后监管措施。明确部门承担和负责的基本公共服务事项，理出部门责任目录。

3、编制行政权力运行流程图和服务承诺。着力减少内部运转环节，优化权力运行流程，明确工作责任，规范自由裁量权，研究确定履职程序、办理期限和具体承办机构等，编制行政权力事项运行流程图。权力运行流程图细化到申请（举报投诉、登记）、受理、审查、决定、批复（批准）等具体环节，对涉及同级政府两个以上部门共同承担的，要明确前后关系；对涉及上下层级共同实施的，要明确各层级及相关部门的办理程序、审核要求、办理时限及之间衔接等内容。按照高效便民的原则，明确服务事项名称、服务条件和标准、服务时限、延时服务的条件及程序、延时时限、咨询服务热线、投诉处理等，编制固化服务承诺。

4、编制行政权责清单。对行政权力目录、责任目录及权力运行流程图、服务承诺进行汇总，形成各部门行政权责清单。部门内部管理职权，不列入行政权责清单，没有列入政府部门行政权力目录的，一律不得实施；列入责任目录的，必须履行义务。

（二）健全行政审批事项清单

在第十轮行政审批制度改革基础上，认真做好省级以上批次取消和下放行政审批事项的承接落实，重点进一步清理、取消、减少和简化前置性审批，加大非行政许可审批事项清理力度，取消该类行政审批事项。市、县（市）区、开发区按照统一规范和要求，编制和公布本级行政审批事项清单目录，将事项名称、设立依据、实施主体、前置条件、审批流程、审批时限等予以公开。清单目录之外，任何部门均不能设定新的行政审批事项，实现“目录之外无审批”。 

1、贯彻落实省政府取消调整下放事项。按照《河南省人民政府关于取消调整下放行政审批项目和部门非行政许可审批事项的通知》（豫政〔2014〕52号）等省级以上取消下放事项的安排部署，做好取消、调整、下放事项的落实衔接工作。

2、对审批事项进行再清理、再规范。通过单位自查、“六位一体”监督等措施，发现行政审批事项存在的问题，对市级、县（市）区级和市级各开发区的审批事项进行持续规范，对审批前置条件、审批流程、审批时限进行再规范。确保无法律法规规章依据的前置条件以及前置条件中的前置环节一律取消，解决服务群众“最先一公里”问题；确保无法律法规规章依据的流程一律取消或者压减，审批时限一律按照承诺的“1、3、7”工作日要求执行。清理非行政许可的审批事项，原则上取消非行政许可的审批事项。清理、规范结果通过政府网站等新闻媒体向社会公布。

3、完善行政审批事项动态调整机制。根据国务院、省政府简政放权工作部署，结合全市行政审批运行情况，完善行政审批事项动态调整机制，及时调整公布行政审批事项清单和审批前置条件、审批流程、审批时限等。

（三）建立企业投资项目管理负面清单

根据全市产业转型升级的有关要求，按照“法无禁止皆可为”的原则，制订全市政府核准的投资项目目录。采取“试点先行、稳妥推进”的方法，在航空港实验区、荥阳市产业集聚区、新郑市中原食品工业园开展企业投资项目管理负面清单管理制度试点，公布试点区域企业投资“负面清单”。试点区域以清单的方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务，编制禁止投资产业目录和政府核准的投资项目目录。列入禁止目录的，试点区域内一律不得准入；列入核准目录的，按照规定报送有关项目核准机构核准后，方可准入；未列入目录的，一律由企业自主决策，政府不再核准。 

1、制定负面清单。试点地区根据国家产业结构调整、外商投资产业指导目录和省有关产业、投资的政策及规定，结合本区域发展定位和产业投资导向，分别制定企业投资内资和外资负面清单。对涉及国家安全、公共安全、生态安全、落后产能、过剩产能、高能耗高污染产业等禁止和限制的企业投资领域列入负面清单，限制不符合本区域发展定位的产业扩张。

2、深化企业投资审批改革。负面清单内的企业投资项目实行特别管理措施，建立相关配套制度，严格控制。负面清单外的企业投资项目，试点区域在落实市第十轮行政审批制度改革成果基础上，逐步建立适应负面清单管理模式的政府管理体制机制，进一步探索简化企业投资审批程序、优化审批流程的举措，提高审批效能，激发市场活力。

3、完善投资监管制度体系。各试点区域要完善投资监管制度体系，建立企业投资项目全过程监管制度，优化监管程序，切实加强事前、事中、事后监管。深入研究对哪些领域进行监管、采用什么手段进行监管、监管到什么程度等，如探索企业投资项目全过程综合协同监管制度、企业投资项目信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度和风险评估机制等。

（四）建立行政事业性收费清单、政府性基金清单

对全市行政事业性收费进行全面清理，清理取消不合法不合理的行政事业性收费项目，完善收费公示、听证制度，严格征收管理，建立涉企收费和政府性基金清单制度工作体系。对按照法律、行政法规和国家有关政策规定设立的行政事业性收费、政府性基金和实施政府定价或指导价的经营服务性收费，实行清单目录管理。市、县（市）区、开发区公布新的行政事业性收费清单和政府性基金清单目录并组织实施。

1、开展自查自清。按照“谁收费、谁主管、谁清理”的原则，由市级各征收单位开展自查自清，对应纳入清单管理的行政事业性收费、政府性基金，国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入等其他非税收入目录进行全面梳理，逐条逐项分类登记，以清单方式列出，逐项提出清理意见（保留、冻结、取消、降低收费标准）。

2、确认收费项目和标准。在市直各征收单位申报基础上，进行集中审核，重点在取消、冻结、下放上下功夫。按照能减则减的原则，取消没有法定依据的行政事业性收费和政府性基金项目；重新评估进入行政事业性收费和政府性基金清单的收费标准。有上下限的收费标准，要明确征收的裁量尺度；无法明确征收裁量尺度的，一律以下限为收费限额。

3、确定监管责任。按照权责一致、有权必有责的要求，根据不同类别收费的职责定位和工作任务，落实监管责任主体，规范职责权限，明确相应责任。进一步规范收费权力的行使，对违规收费以及监管工作失责的要依法依规追究主管单位责任。

（五）建立统一的政务服务网

运用云技术、大数据、智能化等手段，建立集行政审批、便民服务、政务公开、效能监察、资源共享、互动交流、咨询投诉等功能于一体的市、县（市）区、乡（镇）街道、村（社区）四级联动的政务服务网，推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、数据资源集中共享。实现市、县（市）区、乡（镇）街道、村（社区）四级联网并试运行，构建上下联动、横向互动、层次清晰、覆盖城乡的政务服务体系。2016年1月1日，全面正式运行。

1、基本框架

政务服务网部署在市电子政务外网上，依托全市政府门户网站群、行政审批、信息公开以及各单位已经建设的业务系统等电子政务系统，按照市县乡村四级平台的模式构建。主要内容为：

建设一个政务服务网。坚持“统一界面、统一导航、双向链接”原则，形成联通市县乡村四级的政务服务网，初步设定行政审批、便民服务、政务公开三大功能板块。以一证通行、一站申办、一网查询的方式，面向互联网用户提供行政审批为重点的全市各级政府各类服务，并通过政府门户网站、移动APP、微信公共账号等多种方式呈现。

夯实两大保障体系。一是标准规范体系。建设全市统一的行政审批等服务管理事项网上运行的业务规范、数据规范、设计规范和技术标准，以及全市统一的政务云平台建设和信息资源交换共享规范。二是安全信任体系。建设“一站式”服务的网络实名身份认证信任体系和支撑政务服务网安全运行的信息安全保障体系。

构建三大支撑平台。一是业务应用平台。整体规划、分级建设覆盖行政审批等服务管理事项的信息管理平台、网上运行平台、电子监察平台等，为行政权力的规范梳理、服务优化和有效监督提供网络技术支撑。二是数据共享平台。依托统一的数据交换平台和标准接口，整合聚集各级政府部门行政审批等服务事项的数据资源，建设全市统一的行政权力事项库、办事信息库、电子证照库等，为政务协同、信息资源共享和社会化利用、大数据分析奠定基础。三是政务云基础设施平台。基于统一的电子政务网络，采用云计算技术模式，集约构建电子政务基础设施共享平台，为各县（市、区）政府、市级各部门提供统一的软硬件基础设施服务。

2、主要建设内容

在全市统一门户网站上开设市、各县（市）区、开发区，乡（镇）街道，村（社区）四级联动的政务服务网，集中展现全市网上办事服务项目及“五单”信息。

建设全市统一的行政权力事项管理系统。将市、县、乡各部门行政权力事项全部纳入系统管理，为全市审批系统、门户网站提供行政权力事项基本信息和流程数据。

推进全市主要审批业务全面网上运行。进一步完善现有的行政审批系统，建设全市统一的办件信息库，实现全市主要审批业务网上统一申报、统一受理、统一办理、统一反馈。

推进全市政务服务网信息资源共享。通过此次“五单一网”改革，在全市范围内建设跨层级、跨部门的政务服务数据目录体系和交换体系，以及全市统一的办件信息库和电子证照共享库，形成行政权力办件运行全流程数据的实时汇聚，为实现互联网统一查询反馈、全流程效能监督提供数据支撑。

（六）加强事中事后监管

做好行政权力“清理”和“监管”的有效衔接，各级各部门在清理行政权力的同时，提出加强监管的标准，明确相关领域的监管责任，建立健全横向到边、纵向到底的事中事后监管体系，避免“监管真空”和服务缺位，加快实现政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变。同时，正确处理履行监管职责与服务发展的关系，既防止监管缺位，又防止监管错位和越位，真正激发市场活力，增强内生动力。

（六）建立“五个清单”运行制度

建立“五个清单”和运行流程动态调整机制，根据执法依据和机构职能调整等变化，以及转变政府职能的要求，定期修改完善，按程序确认公布，确保职权管理科学化、规范化、法制化；健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责；建立机构编制绩效评估制度，优化编制资源配置等。

“五单一网”制度改革的阶段性成果

根据全市“五单一网”制度改革确定的指导思想、基本原则、工作目标、改革任务和实施原则，市政府法制办、市编办、市行政审批服务中心、市发改委、市财政局、市数字办等牵头部门依照“职权法定、简政放权、权责一致、便民高效、公开透明、动态调整”的原则，按照覆盖所有单位、覆盖所有权力事项“两个全覆盖”的要求，重点抓好清权、确权、减权、优权、制权、亮权等关键环节，对照法律、法规、规章，通过自查清理、业务初审、联合会审、反馈沟通、专家论证等方式和路径，对全市87个市政府工作部门、行使行政职能的市委部门、直属事业单位和中央、省驻郑机构，12类行政权责事项进行了全面清理，并按照减权、简政和便民的要求，编制了权力运行流程图和服务承诺，初步理清了政府层级、部门之间的权力底数，基本实现了改革的近期目标。

一、依法确认登记政府权责事项7478 项。严格对照法律、法规、规章规定，按照取消、下放、整合、转移、加强和调整的方法路径，对各部门梳理上报的权责事项进行了审核。经审核，市政府权力事项确认登记保留222项，市级部门确认登记权责事项7256项；下放权责事项121项，不列入清单1613项。保留的权责事项中，行政审批事项147项、行政事业性收费72项（不含市中级法院、郑州仲裁委行政事业性收费事项）、政府性基金收费11项、行政处罚5764项、行政强制242项、行政征收18项、行政给付13项、行政裁决6项、行政确认32项、行政奖励48项、行政检查124项、基本公共服务406项、其他行政权力373项。保留的权责事项，依法规范13664处（规范项目名称2641项，完善法律依据2176项，完善实施依据764项，合并、拆分1224项，规范权力运行流程156项，规范责任事项6703项）。

二、优化确认登记行政审批事项147项。通过对市级部门上报的303项行政审批事项 (不含市政府审批事项13项)进行依法审核、优化，取消33项，下放6项，上解2项，调整管理方式112项（调整为其他行政权力65项，调整为公共服务5项，不列入权责清单42项，不包含调整为其他行政权力后下放至县级行使的3项其他行政权力），取消了非行政许可的审批类别，最终确认登记市级行政审批事项147项（2013年改革时保留的141项审批事项保留了104项，新梳理部门原未上报但一直运行的事项30项；承接上级最新下放9项；法律法规变化新增2项；2013年改革时作为日常管理事项此次又重新调整为行政审批2项）。147项行政审批事项中，行政许可事项139项、行政确认事项8项。同时，对保留事项优化规范266处（其中，变更项目名称14个，调整审批项目性质 8个，完善项目设立依据59条，规范审批前置条件165条，规范审批流程14个，调整办理时限6个）。

三、74项行政事业性收费和11项政府性基金收费分别列入收费和基金清单。市财政局会同物价、法制等部门，对各部门上报的清单事项进行了全面审核，对收费标准进行了重新评估，明确了裁量尺度。经审核，部门申报的349项行政事业性收费事项，取消12项（2014年总征收额为1486.5万元），合并减少233项，暂停征收21项（2014年总征收额为124.12万元，其中，省级文件明确暂停征收的5项，年征收额低于100万元的16项），小微企业免征12项（2014年总征收额为6346.66万元），拟转入经营服务性收费项目管理9项，确认登记列入行政事业性收费清单的行政事业性收费74项（详见附件3）；17项政府性基金事项，合并减少6项，11项确认登记列入政府性基金清单（详见附件4）。

四、106类项目分别列入三个产业集聚区企业投资项目管理负面清单。根据国家、省产业政策动向，市发改委联合市工信委、市商务局等部门对三个产业集聚区企业投资项目管理负面清单进行了集中审核和修改完善。经审核，航空港区列入清单事项26条（限制类项目7条、禁止类项目19条，详见附件5）；新郑市中原食品工业园列入清单事项41条（限制类项目25条、禁止类项目16条，详见附件6）；荥阳市产业集聚区列入清单事项39条（限制类项目22条、禁止类项目17条，详见附件7）。

五、全市统一的政务服务网建设稳步推进。按照“四级联动”的要求，市数字办建成了新版政府门户网站，推动了政务服务网与政府门户网站的有机融合。开发了“五单”信息管理系统，实现了各部门“五单”信息的动态更新，目前，市级各单位已经基本完成了清单的录入和审核，下一步五个“清单”将在政务服务网全面公开。

六、依法规范了行政权责事项运行流程。本次改革中，各部门根据行政处罚法、行政许可法、行政强制法及规范具体行政行为的有关规定，对列入政府权责清单的每一项行政权力运行流程和公共服务事项的办理承诺进行了梳理明确。列入清单的权责事项，各实施主体按照依法、便民、高效、规范、有序的原则，对各个办理环节进行了优化、固化，细分到每个工作岗位，并制定与权力项目相对应的行政处罚自由裁量阶次标准、履职流程、办理时限、监督救济渠道等配套措施。结合履行职责的实际情况，明确了每项权力的履行时限及每个环节的办理时限，确定需要延长办理时限的条件、审批权限、延长时间和程序，最大限度地压缩行政权力的自有裁量权，消除权力寻租的空间，提高行政效能，方便群众办事。对公共服务事项，编制了服务承诺，明确服务事项名称、服务条件和标准、服务时限、延时服务的条件（含程序）及时限、咨询服务热线、投诉处理等。

七、健全全面实施清单制度的配套保障机制。为全面落实“清单”制度，持续做好简政放权、放管结合、优化服务，加快职能转变，市政府出台了《郑州市人民政府关于全面实施清单制度规范行政权力运行的通知》，明确提出以下要求。

（一）全面学习 “清单”制度，准确把握政府权力边界。“五单一网”制度改革作为全市贯彻党的十八届三中、四中全会、省委九届七次全会精神的重要举措，各级各部门必须站在依法治国、依法行政的高度，提高认识，充分理解“五单一网”制度改革的重要意义。在6月份集中开展“清单”学习宣传月活动，使每名工作人员清楚自身有什么职权、如何行使、需要承担的责任等。市行政学院、市人社局在2015年的干部学习培训活动中，要将五个“清单”作为重要的学习内容，纳入学习计划。同时，要充分运用网站、报纸等新闻媒体，公开“晒权”，使权责公开透明运行，便于群众监督。

（二）全面按照“清单”履职尽责，坚持依法行政。各级行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，坚持“法无授权不可为”。各级各部门必须严格按照“清单”确认登记的权力的名称、编码、依据、主体、流程、时限等履职。

各级各部门不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。职权交叉发生争议的，由同级人民政府法制机构协调或者由同级人民政府指定管辖。未确认登记列入“清单”的，各级各部门原则上不得行使或者变相行使，严格落实“清单之外无权力”。不合法的行政主体，不得行使或者变相行使相关行政权力。清理、纠正违法、违规委托实施行政许可、行政处罚行为。

各级各部门要坚持“法定职责必须为”，提高服务意识和能力。对列入清单的责任事项，要制定完善相关制度、机制，制定相应的程序规范，坚持“执法、服务、管理”三位一体，严格责任追究，确保责任落实到位。尤其在行政审批、直接面对群众的、涉及民生的工作中，要全面实行预约服务、延时服务、午间不间断服务，大力推行免费代办服务,坚持节假日值班服务。当事人身体不便但必须到场申请或办理的事项，要实行上门服务，以切实可行的措施提升服务的质量和水平。

坚持“法无禁止皆可为”，引导企业和社会投资创业。坚持发挥市场在配置资源中的决定性作用，在企业产业集聚区内投资创业，只要不属于“投资项目管理负面清单”中禁止或者限制的产业和项目，公民、法人和其他组织依法取得审批后即可投资建设。同时，要依法简化企业投资审批程序，提高审批效能和审批服务质量。负面清单内的企业投资项目要严格按照国家规定审批。

（三）规范权力运行机制，推进“单”“网”结合。以政府服务网为载体，借助信息化，推动权力运行的标准化、规范化。

继续深化行政审批制度改革，规范行政审批工作。继续坚定不移推进行政审批“两集中两到位”改革，各部门行政审批职能要全部集中到行政审批办公室，上级下放的行政审批事项，由行政审批办公室负责办理；严格实施行政审批与技术审查相分离，技术审查工作原则上由其他内设机构负责并在20日内出具技术审查意见；厘清行政审批办公室与其他处室的职责分工；充分发挥行政审批首席代表的作用，力避行政审批首席代表不履职和行政审批职能部门主要领导签批行政审批的不当做法。依法保障公民、法人和其他组织的听证权。不得擅自增加审批申请条件、延长审批时限、变更审批流程，规范审批程序中的公示环节，法律、法规、国务院决定和省政府规章设定行政许可时未明确规定的公示环节予以取消，审批后增加的公示，一律采用公开行政审批结果的方式进行，并应当允许公众查阅；属于批后监管事项的，不得在审批环节作为前置审查条件予以审查。取消不符合《中华人民共和国行政许可法》第六十二条第二款规定设立的有关行政许可或行政许可证件的年检等定期检验。

畅通信息交流机制，推行信息共享。尽快建立证照共享系统，各级各部门之间工作中形成的各种证照可以及时共享。建立信息通报机制，各级各部门要畅通信息沟通渠道，健全信息沟通机制和网络，畅通信息交流共享机制。尽快建立证照共享系统，各级各部门之间的各种证照及时共享。建立信息通报机制，健全信息沟通机制和网络，行政审批信息要即时抄告相关监管部门和部门内部的监管处室和机构，监管中发现的问题要及时通报相关的行政审批职能部门和部门内部的行政审批办公室，实现信息共享。加强信息公开工作，权责运行结果要在政务服务网上即时公开（依法不公开的除外）；权责运行结果涉及企业的，要按照《企业信息公示暂行条例》的规定予以公示。

建立“清单”动态调整机制。各级各部门要根据法律法规立改废释情况、机构改革和职能调整情况、“清单”运行情况等，及时调整“清单”内容，报市“五单一网”制度改革联席办审核确认后，按照程序进行调整并向社会公布。对未列入权力清单但应由行政机关管理的事项，行政机关要进行评估，经评估确需列入权责清单的，向市政府说明情况，经市政府同意后按程序确认登记纳入“清单”后方可依法实施。

推动权责入网，加强权力运行监管。五个“清单”所列事项及相关内容要分批纳入全市统一的政务服务网运行。建立健全权力运行系统，按照一个权责一个编码的要求，将市、县、乡三级每项行政权力、责任、流程及配套措施细化，配置到行政效能电子监察网络，固化权力运行各个环节及责任，逐步推行行政权力网上运行，加大权力运行公开透明力度，确保行政权力全过程监管、动态化监督、实时化监察。

强化事中事后监管，推动管理方式转变。五个“清单”确定的部门行政权力和责任，各级各部门要建立健全配套监管制度，明确事前审批与事中事后监管的责任界限，建立审批、监管、执法的无缝衔接机制。强化监管职能，进一步明确监管主体、监管措施、监管责任，建立健全横向到边、纵向到底的事中事后监管体系，将行政机关的管理职能重心转变到事中事后监管上。取消的权力，要立即停止实施；下放的权力要切实下放到位、指导到位，防止明放暗不放、中途截留、变相保留、暗中行使等问题。取消和下放的权力，要进行风险评估，对易出现风险的重点行业、重点领域、重点区域要加强风险监测、风险预警，综合运用发展规划、产业政策、总量控制、信息引导、政策调控等手段，引导和规范公民、法人和其他组织的行为，加快政府职能转变。对事后告知性备案，或备案后行政机关不需要出具备案证明或其他证照、证件，属于行政管理相对人的纯义务性规定，未列入权责清单的，要简化备案程序，不得变相实施审批，并要加强对备案事项的后续监管。

（四）加强“清单”运行监管，确保责任落实。由市“五单一网”制度改革联席办牵头建立联合督查机制，市监察局、市编办、市发改委、市财政局、市政府法制办、市物价局、市行政审批服务中心等单位每年定期组成联合督查组，对各部门权责运行情况进行监督检查。建立健全“清单”运行监督办法，市“五单一网”制度改革联席办负责统筹制定五个“清单”运行监管制度、机制和运行绩效具体考核办法，牵头组织实施 “清单”动态评估事宜和联合督查工作；市编办负责制定责任清单落实的监督检查办法，并负责具体监督检查；市政府法制办负责制定权力清单落实的监督检查办法，并负责具体监督检查；市财政局负责制定行政事业性收费清单、政府性基金清单落实的监督检查办法，并负责具体监督检查；市发展改革委负责制定产业集聚区企业投资项目管理负面清单落实的监督检查办法，并负责具体监督检查；市数字办负责政务服务网建设和制定“清单”事项入网运行具体实施办法；市监察局负责建立专项监督问责办法，对违反五个“清单”制度情况及权责运行中的违法违规行为进行责任追究。继续发挥人大代表、政协委员、基层网格长、群众代表、志愿者、新闻媒体“六位一体”监督作用，建立跟踪投诉处理机制，及时收集、受理、查处社会各界反映的违法、违规行为，加大问责力度，使问责常态化。将各级各部门权责运行情况纳入市委、市政府绩效考核范围，列入依法行政年度责任目标考核体系。探索建立绩效考核结果自然生成机制，每季度通报一次各级各部门权力运行绩效排名,发挥好奖优罚劣的导向作用，确保“清单”制度改革工作稳步推进。

下步工作安排

下一步，我市将根据中央、省委、省政府简政放权的有关精神，按照市委、市政府全面深化改革的总体要求和部署，继续加大简政放权、放管结合、职能转变工作力度，持续深入推进行政审批制度改革、“五单一网”制度改革，全力构建便民快捷、优质高效、具有郑州特色的政务服务环境，切实为项目建设和民生民计做好保障。

一、抓好“清单”制度的学习培训

市县两级行政学院、人社局组织干部培训时，要将“五单一网”改革及成果作为2015年度干部学习培训的重要内容，把“清单”制度改革和“清单”内容纳入学习计划。市县两级政府法制机构要加强对行政执法人员“清单”制度改革和“清单”内容的培训，列入执法考试和依法行政知识的测试。各部门要结合年度普法教育，把“清单”内容作为年度普法及考试内容之一，强化学习效果。通过各种学习培训，以考促学、以学促能，全面提升行政机关的法律素养和服务群众的能力。

二、加快推进县（市）区“五单一网”制度改革

按照市县统筹、上下一体的要求，各县（市）区、开发区作为本地区“五单一网”制度改革的责任主体，要认真对照市级登记确认的清单事项，并结合市“五单一网”制度改革联席办下发的清单模板，进一步完善工作机制，提高工作标准，加快改革进度，确保“五个清单”按时公布，高质高效运行。7月底前，各县（市）区清单按程序提交本级政府常务会、常委会研究审定，对外公布实施，真正实现市县乡村四级权责事项的互联互通，解决服务群众“最后一公里”问题。

三、建立“五个清单”运行保障机制

按照属地管理、分级负责原则，各级“五单一网”制度改革联席办在7月底前建立健全“清单”动态调整机制，及时对清单内容进行动态调整完善，按程序审定后，对外公布实施。各“清单”编制牵头部门在2015年7月底前完成各专项监督办法的制定工作，并开展监督检查。市政府法制办在2015年7月底前，完成全市委托实施行政许可、行政处罚情况的清理任务，纠正各种不合法的委托行为。各权责职能部门要发挥主体责任意识，对确认登记的行政权责，制定加强监管的行业标准，明确相关领域的监管责任，建立事中事后监管机制。10月底前，市联席办牵头制定《郑州市“五单一网”行政权责绩效评价考核办法》和《清单运行季通报制度》，考核结果作为测评指标之一纳入各部门绩效考核，并定期向市领导报告。

四、加快“政务服务网”建设

优化完善证照共享系统，完成市级各部门的电子证照信息的实时录入和采集，实现实时数据交换。推进政务信息资源目录体系建设项目的设计招标，年底前“五个清单”和权力运行流程图、服务承诺及配套监管制度全部配置到政务服务网并正式运行，力争2016年1月1日起，新版政务服务网正式运行。进一步梳理适宜网上办理的行政审批事项和公共服务事项，逐步提高网上办理事项的种类和比重，提高行政审批服务效能，让群众享受到改革带来的便利。

五、继续深化行政审批制度改革

认真落实上级简政放权精神，对国务院、省政府取消、下放的审批事项进行动态承接，再研究向县（市）区下放一批群众关注度高的事项，完成行政审批事项清单的固化和完善。跟踪研判“两集中两到位”改革成效，确保列入行政审批事项清单的事项全部按照新机制规范运行。加快行政审批标准化建设，年底前完成行政审批权力要素、审批流程、裁量准则、服务方式的标准化建设，通过省级行政审批标准化试点验收，推动行政审批工作市县一体，构建上下联动、层次清晰、覆盖城乡的政务服务体系。