[内容提要] 随着现代社会经济的发展，行政权力不断扩张成为世界各国的一种普遍现实。行政权力扩张的主要表现是行政机关拥有巨大的裁量权，它的存在是提高行政效率之必需。但要实现行政法治，又必须对行政裁量权加以必要的控制。本文结合执法实践遵循合法、公平、公正、公开及效率的原则，就如何控制郑州市档案行政处罚裁量权,如何量化行政处罚权及严格程序控制裁量权的行使加以探讨，以期有利于档案执法部门准确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。

全文共分五个部分：第一部分讨论档案行政处罚裁量的定义及其法律渊源；第二部分对制定行政处罚裁量阶次制度的必要性及其现实意义进行分析；第三部分着重论述了在制定《郑州市档案行政处罚裁量阶次制度》（以下简称阶次制度）过程中遵循的基本原则；第四部分对阶次制度做一个概括性简述；第五部分就如何保障阶次制度合法有效的实施，从法律保障、程序保障、岗位保障、人员保障、监督保障等五个方面进行细致的剖析。

    一、档案行政处罚裁量权的概念

美国法学词典《布莱克法律词典》这样解释行政处罚裁量权的概念：“行政处罚裁量权是在特定情况下依照职权以适当和公正的方式作出行为的权力。”

在国内行政处罚裁量权仍是一个法理上的概念，普遍的观点认为：行政处罚裁量权是指行政机关在查处违法行为时，依据法律、法规和规章所规定的行政处罚行为、种类和幅度，根据立法目的、违法案件的具体事实、性质、情节、社会危害程度、当事人主观过错以及公平公正原则，在职权范围内自行判断、自行决定对行政相对人是否处罚以及如何处罚的权限。它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。所谓档案行政处罚裁量权，是指档案行政管理机关依照国家档案法律、法规、规章的规定，对档案违法当事人的档案行政违法行为是否给予档案行政处罚、给予何种档案行政处罚和给予何种幅度的档案行政处罚等问题在档案行政管理职权范围内进行裁量，并做出档案行政处罚决定的权限。

二、制定档案行政处罚裁量阶次制度的必要性

面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。这是行政处罚裁量存在的客观原因。

 法律、法规和规章在设定行政处罚时,给行政执法机关留有一定的裁量空间,由行政执法机关根据具体案件的不同情况确定处罚种类和幅度。但是,由于一些法律、法规和规章设定的过于原则导致行政处罚裁量空间过大。如：《中华人民共和国档案法实施办法》第二十八条：《档案法》第二十四条第二款、第三款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下；《郑州市档案管理规定》第三十九条第五款：(三)对于过失性或故意性违法行为造成珍贵档案损失的,赔偿费用分别按第(一)、(二)项规定增加五至十倍。由上我们可以看出“一万至十万”“五至十倍”裁量空间相差十倍。行使档案行政处罚裁量权缺少制度控制，一些执法人员素质不高，个别人利用执法权力谋取私利等原因,导致出现行政处罚裁量权不能正确行使的情况。有的对同类违法行为不分情节如何,一律按上限罚款;有的针对不同身份的当事人适用不同的处罚标准;有的以从重处罚威胁当事人等。这些问题的存在,使行政处罚裁量背离了立法初衷和公平、公正的原则,侵害了行政相对人的合法权益,影响了经济和社会发展的法制环境。法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”英国著名历史学家阿克顿则把它概括为一个权力定律，既著名的“阿克顿定律”：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”因此，必须对行政处罚裁量权进行规范，建立行政处罚裁量阶次制度，从制度和机制上预防权力滥用，进一步提高行政执法工作水平，促进行政执法行为合法、公正、透明、规范、高效运行。

三、制定档案行政处罚裁量阶次的基本原则

    一是合法性原则

合法性原则，是指行政机关在实施行政处罚过程中必须在档案法律、法规、规章规定的范围内进行档案行政处罚裁量，不得超越法定的裁量幅度和范围，不能与相关法律法规相违背，保证裁量工作始终沿着法治轨道运行。
    二是过罚相当原则

过罚相当原则，是指行政机关行使处罚裁量权时要做到处罚的具体手段和处罚的具体目的相协调、相适应。具体来说，根据当事人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素，正确适当裁量，既不畸轻畸重，也不放任自流，更不徇私舞弊。为准确把握过罚相当原则，我们在制定阶次制度时，将每项行政处罚权分为五个阶次，每个阶次里面根据违法行为不同的性质情节又分为不同的档次，最多的分为八个档次，这样最大可能体现过罚相当。

三是公开透明原则

公开透明原则，是指行政机关在实施行政处罚过程中，应当及时告知当事人行政处罚的事实、理由、依据、证据、裁量的幅度等内容，告诉当事人享有的申诉权，以充分听取当事人的意见，同时避免暗箱操作，使当事人全面了解并监督有关处罚行为。为实现公开透明原则，应从严格实施阶次制度的程序入手，如：档案行政处罚程序、回避制度、听证制度、公示制度等，还采取在郑州档案信息网上开辟专栏公开阶次制度、行政处罚事项、执法检查制度及工作流程等措施，从而达到阶次制度在实施中的全透明。

四是处罚与教育相结合原则

处罚与教育相结合原则，是指行政机关在适用行政处罚裁量权时，既要制裁行政违法行为，又要教育当事人遵守法律，从而更好地达到行政管理的目标和实现相关法律规范的立法目的。《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政机关在实施行政处罚时，也要从教育当事人守法从而取得更好的行政效果角度出发适用行政处罚裁量权，既要处罚已经发生的违法行为，又要避免当事人继续从事违法行为。

四、郑州市档案行政处罚裁量阶次制度简述

一是梳理法律渊源，严格界定适用行政处罚的情形。

界定行政处罚的情形行政处罚的源头工作，是一项浩繁细致的工作。从2006年开始，以《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《河南省档案管理条例》、《郑州市档案管理规定》为渊源，重点清理涉及面广、应用频繁、关系群众切身利益、裁量幅度较大的处罚情形，逐一登记，分类汇总，当时根据《档案法》梳理出三项行政处罚权，2007年又根据《郑州市档案管理规定》梳理出十四项行政处罚，但这时的阶次制度仅是对对行政处罚权中的罚款事项进行了规范；2009年初，再次对阶次制度进行修订，经过逐条梳理，最终确定为十七项行政处罚权，将阶次名称确定为《郑州市档案局行政处罚裁量阶次制度》，又增加了行政处罚的种类及省条例中的相关依据，完善了行政处罚体系。

二是细化裁量阶次，严格控制裁量尺度。

根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素，把裁量的处罚划分为特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为等五个阶次。在此基础上又划分为若干等级和相应档次，列明适用每个等级、档次的具体条件，从而细化档案行政处罚裁量条件。比如在档案行政处罚行为中，对比较常见的依法不予处罚、从轻、减轻和从重情节我们是这样规定的：1、行政相对人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：（1）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；（2）不满１４周岁的公民有违法行为的；（3）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；（4）违法行为在二年内未被发现的，但法律另有规定的除外；（5）法律、法规、规章规定不予行政处罚的。2、对凡给予从轻或减轻档案行政处罚的，考虑以下情节：（１）、主动消除或者减轻档案违法行为后果的；（２）、受他人胁迫、诱骗、教唆实施档案违法行为的；（３）、已满14周岁不满18周岁的公民实施违法行为的；（４）、档案违法行为人主动配合档案行政执法人员查处其他档案违法行为、有立功表现的；（５）、主动投案，如实交代自己档案违法行为的；（６）、法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻处罚的其他情形。3、对凡给予从重档案行政处罚的，注意以下情节：（１）、故意违法，导致档案(永久)损失数量大的；（２）多次实施档案违法行为，屡教不改的；（３）、档案违法情节恶劣，严重破坏档案行政管理秩序的；（４）、在档案行政执法机关查处档案违法行为过程中抗拒检查，有妨碍公务、暴力抗法行为的；（５）、在档案行政执法机关对档案违法行为进行调查取证过程中，有意隐瞒事实，作虚假陈述，隐匿、销毁档案违法证据的；（６）、胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施违法行为的；（７）、对举报人或档案行政执法人员实施打击报复，查证属实的；（8）法律、法规、规章规定应当从重处罚的。上述几个方面，都是档案行政违法中共性的行为，具体表现列举在阶次制度中的五个阶次里面。

    三是量化处罚幅度，严格控制处罚标准。

在行政处罚裁量权中，根据违法情形和裁量阶次的不同，适用不同的裁量幅度。行为人有轻微的违法行为，没有给他人或者社会公共利益造成危害后果的，给予警告后，不再予以罚款；行为人有违法行为，法律、法规、规章规定从轻处罚的，原则上按最低处罚；行为人有违法行为，法律、法规、规章没有从轻或者减轻处罚规定的，确定一种处罚和一个罚款标准；行为人有违法行为，法律、法规、规章规定罚款标准幅度较大的，根据情节，规定一个罚款数额、比例或倍数；法律、法规、规章设定的相同的违法行为和多个处罚标准的，可以合并使用一个标准，但尽量从轻标准；违法行为涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等事项的，可按较高的数额罚款；遇有特殊情况需要在细化处罚标准幅度之外升降“级”“档”处罚的，我们报同级人民政府法制部门核准。调查终结的案件，根据所认定的事实，对违法行为处罚与否以及处罚的种类和幅度，选择相应的处罚档次“对号入座”。

五、郑州市档案行政处罚裁量阶次制度的保障

（一）法律保障

　  行政处罚裁量权来自于法律、法规和规章，完善法律制度是解决行政处罚裁量权问题的首要选择。《郑州市档案行政处罚裁量阶次制度》中的每一项行政处罚权均源于《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《河南省档案管理条例》、《郑州市档案管理规定》，在此基础上我局又出台了一系列的规范性文件来保障它的实施。

（二）程序保障

行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。“程序是民主的保证，程序公正是执法公正的基础，严格执法程序可以防止行政机关的专断行为，维护管理相对人对行政机关的信任，最大限度地提高执法效率”。当前主要完善了以下三种制度：

1、行政处罚程序

     档案行政处罚程序包括简易程序和一般程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》及国家档案局《档案行政处罚程序暂行规定》等有关规定，结合《中华人民共和国档案法》的有关规定，在追究档案违法过程中，除单处“警告”的行政处罚可适用简易程序，当场做出处罚决定外，无论是对公民、法人还是其他组织并处罚款或其他类型处罚的，均应适用一般程序。针对一般程序的具体适用问题，我们在直接适用《档案行政处罚（一般程序）规定》及文书格式（河南省档案局印发）的基础上，又制发了《郑州市档案局行政执法检查制度》、《郑州市档案局行政执法标准》等规范性文件，来规范行政处罚裁量阶次制度的实施。

2、听证制度

听政制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政处罚裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理性。因为听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政处罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。

3、回避制度

回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为的制度。回避制度最早源于英国普通法的自然公正原则中“任何人不得作为自己案件的法官”的规则。对于控制行政处罚裁量而言，回避制度意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政处罚的公正性和合理性。因此，在行政处罚行使裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。回避制度国家已有详尽成熟的法律规定，我们在执行处罚时严格按照国家的相关规定办理。

（三）分岗定责

    一是明确工作责任。把梳理审核后确定下来的各项行政处罚权逐一明确到各行政机关，避免执法处室之间职权交叉、彼此牵制的问题。如我局制定的《郑州市档案局行政处罚权分解及确定执法责任表》中规定：机关事业档案处负责查处全市各级党政群机关、事业单位违法案件；企业档案处负责查处全市企业、个人违法案件；档案馆处负责查处全市各级各类档案馆违法案件；各处室对违法案件提出初步处罚意见后，政策法规处负责法制审核监督，报分管领导审核后由局长签发。二是明确岗位人员职责，把执法机关内部的各项职权分解落实到各内设机构工作人员，避免推诿扯皮、争功诿过现象的发生。

（四）人员保障

档案行政管理机关及其执法人员应具有较高政治、业务素质，保守国家秘密、个人隐私，能够维护档案法律的严肃性，正确实施档案行政处罚权，公正、公平地进行档案行政处罚裁量。一旦档案行政处罚裁量权被滥用，不仅会直接影响档案法律、法规的严肃性，而且还会影响档案行政管理机关的执法权威和社会公义。为此，我们采取了一系列措施严格规范行政执法人员的行为：1、行政执法人员必须持有河南省人民政府颁发的《河南省行政执法证》；2、加强执法人员的思想政治及业务素质教育，规定了执法人员定期学习制度及轮训措施；3、为了保证案件质量出台了《郑州市档案局行政过错责任追究（试行）办法》；4、为了规范行政执法人员的言行出台了《郑州市档案局行政执法人员言行规范》。

（五）行政体系内部监督保障

1、上级机关备案制度

指行政机关作出的重大行政处罚应在规定期限内报上一级行政机关备案，上级机关经审查，对违法或明显失当的处罚，可以责成处罚机关纠正或自行纠正。郑州市档案局严格执行了《郑州市人民政府关于进一步加强规范性文件法制审核和备案审查工作的意见》，采取切实有效措施，加大对行政处罚的审查力度，建立健全当事人对行政处罚提出异议的处理机制，做到及时处理、跟踪监督、认真答复，确保每一个行政处罚案件的合法、合理、公正、公开及透明。

2、大案集体研究制度

重大复杂案件或在本区域、本系统有较大影响的案件，办案人员在案件处理意见或案件调查报告中充分阐述行使裁量权的事实、理由和依据。然后根据程序将案件提交给局长办公会，集体研究共同决定案件的处理。

3、公示制

对行政处罚裁量阶次有关规定、裁量标准、执法程序、裁量处罚结果均通过郑州档案信息网向社会公示，对重大的有影响的案件还应通过各种媒体向社会公开，让社会公众对行政机关行使裁量权充分了解。

4、错案追究制

从目前执法状况看，实行该制度对提高裁量权运作质量，严格执法程序，防止人情案关系案，产生了积极作用。郑州市档案局制定的《郑州市档案行政过错责任追究（试行）办法》，明确了错案追究的范围、程序、方式、人员责任划分等，并与行政诉讼法、国家赔偿法相衔接。

[参考文献]
①罗豪才(主编)：《行政法学》

②游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》

③季卫东：《法律程序的意义》

④张大力、罗忠：《略论行政自由裁量权的监控》